اصل44 قانون اساسی و خصوصی سازی، ضرورتها وچالشها

                                                                                                                                              رحیم زارع[1]

                                                                                    محمد مهدی کوارویی[2]

                                        محمد حسین قدمی[3]  

‌    چکیده

پایه اصلی نظام اقتصادی مبتنی بر بازار تعداد زیاد مشارکت کنندگان در بازار است و وجود یک نظام انگیزشی که بتواند به درستی کار کند، اجماع این است که حوزه دخالت دولت در امور تجاری و کسب و کارها باید محدود شود و به منظور افزایش کارایی در داخل اقتصاد و افزایش بهره وری، بالا بردن گرایش به پس انداز و در نهایت ایجاد ثروت و اشتغال ضروری است که بخش خصوصی در یک اقتصاد رقابتی فعالیت کند. . بخش خصوصی به جای انتظارات مادی و متکی به اقتصاد نفت باید دولت را به عنوان یک هادی تصورکند و منتظر دولت جهت حل مشکلات نباشد، و جهت محقق شدن امر باید سهم خود را در تحقیق و توسعه ، بهره وری و خلاقیت و نوآوری افزایش دهد

ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی گامی بلند برای ایجاد تحولی بنیادی در ساختار اقتصادی کشور بود که طی یکی دو قرن اخیر به بهانه های مختلف گرفتار تصدی گری روز افزون دولت ها بوده است.تحقق این سیاست ها به معنی سپردن تصدی بخش عمده ای از اقتصاد کشور به دست مردم است که پیامد آن به گواهی تجربه های مشابهی که در جهان شده است افزایش کارآمدی و بالندگی اقتصاد ملی خواهد بود.

برای زمینه سازی این تحول بنیادی و برای تسهیل موفقیت آن ضروری است که با تمامی دست اندرکاران و نقش آفرینان تعاملی سازنده صورت پذیرد و مشارکت جدی همه ی آنان برای تحقق این امر بزرگ جلب شود.وقتی سفره کوچک است سهم همه اندک است و سهم اکثریت ناچیز، وقتی سفره گسترده و پرنعمت می شود سهم همه افزون می شود چنانکه ابن خلدون متفکر مسلمان قرن هشتم هجری گفته است: اگر دولت تجارت کند دولت ضعیف و مردم فقیر می شوند و اگر مردم تجارت کنند مرد م غنی و دولت قوی می شود.              

واژگان کلیدی

اصل44قانون اساسی، خصوصی سازی، بنگاههای دولتی، بنگاههای خصوصی، استراتژی های واگذاری،بازار سرمایه

            مقدمه

طبق اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفصیل، ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی را قانون معین می‌کند اما پس از گذشت سالها از اقتصاد غالب دولتی، در قانون برنامه سوم و چهارم توسعه بدون آن که تفصیل، ضوابط و قلمرو و شرایط این سه بخش مشخص شود، تکالیفی برای واگذاری بخشی از تصدّی‌گری‌های دولتی به بخش خصوصی در نظر گرفته شد که ثمری نبخشید بالاخره پس از ربع قرن، قلمروی هر یک از سه بخش مصرح در قانون اساسی و در راستای تحقق اهداف بلندپروازانه سند چشم‌انداز 20 ساله طبق مصوبات مجمع تشخیص در خرداد ماه سال 1384 و یکسال بعد در تیرماه 1385 ابلاغ گردید. به باور اکثر صاحبنظران، این ابلاغیه می‌تواند منشأ تحول عظیم اقتصادی و به تعبیری، انقلاب اقتصادی در کشور شود.

در این چارچوب، فرایند خصوصی سازی در یک گستره و چشم انداز وسیع با مؤلفه هایی چون حذف انحصارات، استقرار مبانی اقتصادبــازار، گستــرش بازار سرمایه، مقررات زدایی، واگذاری سهام و داراییهای دولت و... یک اقتصاد رقابتی را شکل می دهد و اقتصاد رقابتی به تغییر نقش دولت، استفاده بهینه از منابع، افزایش کارایی و بهره وری، بهبودوضعیت مالی عمومی، ایجاد امکانات مالی جدید برای مصارف اجتماعی و گسترش رفاه عمومی منجر می شود و افق دستیابی به توسعه اقتصادی پدیدار می گردد.

خصوصی سازی

محدود کردن قدرت دولت و متعاقب آن معقول کردن قدرت دولت، از مسائل مهم فکری و کاربردی سیاست بوده است. مهمترین وجه قدرت که مانع رشد انسان ها و شهروندان می شود، قدرت بلامنازع اقتصادی دولت است. به تناسب احاطه اقتصادی دستگاه دولتی بر معاش مردم، غلظت خلاقیت و نوآوری آنان کاهش پیدا می کند. دولت ماهیتاً قدرت سیاسی و تصمیم گیری کلان را در دست دارد و به گفته میلتون فریدمن «اگر قدرت اقتصادی به قدرت سیاسی بپیوندد، تمرکز اجتناب ناپذیر است. به عبارت دیگر، اگر قدرت اقتصادی از قدرت سیاسی تفکیک شود، قدرت سیاسی تحت نظارت قرار می گیرد.» خصوصی سازی اقتصادی مهمترین سازوکار تفکیک قدرت سیاسی از قدرت اقتصادی است.

چگونه می توان نوعی سامان اجتماعی بنا کرد تا انسان بتواند در سایه آن قوا و استعداد عظیم خود را به تدریج بالفعل کند؟ چگونه می توان از سویی خواسته ها و اهداف شهروندان و از سوی دیگر خواسته ها و اهداف نهاد دولت را از مرحله غریزه به مرحله عقلانیت صعود بخشید؟ سخن فریدمن در دهه 1960 میلادی و در اوج مقبولیت تفکرات سوسیالیستی مطرح شده است، در شرایطی که سرمایه و مالکیت خصوصی و در نتیجه، فضای اندیشه و فکر خصوصی مورد تهاجم مدل اتحاد جماهیر شوروی قرار گرفته بود. فریدمن نیز مانند دیگر اندیشمندان جدی علوم اجتماعی در فکر تنظیم، سامان دهی و مدیریت قدرت سیاسی است؛ موضوعی که هم چنان در کوران تحولات ملی و بین المللی قرار دارد. در واقع، نتیجه این موضوع سیاسی مهم است؛ هر نوع نظام سیاسی یی به شهروند خاصی منتهی می شود. پس اگر مقصود، شهروند معقول، روبه رشد و عبور کرده از غریزه است، چگونه باید به قدرت و در رأس آن قدرت سیاسی سامان داد تا فضا و ساختار لازم برای رشد پدیدار شود. از این رو، مفهوم کارآمدی مرکزیت پیدا می کند. کارآمدی نه صرفاً به معنی رقم و اعداد، بلکه به معنی تحقق و شکوفایی استعدادهاست و در نهایت به معنی ایجاد فضایی است که هر فرد با فکر و تجربه و حتی سعی و خطا، به پاره یی از استعدادهای خود دست یابد. در شرایط موجود بین المللی، ماهیت ساختار دولت با نحوه تولید ثروت در یک جامعه ارتباط مستقیم دارد. بر این اساس ، رشد شهروندان یک کشور در گرو تولید ثروت از طریق بخش خصوصی آن کشور است. ثروت خصوصی در نهایت به قاعده مند شدن رفتار دولت و تصمیم گیری های مبتنی بر منافع جامعه منجر خواهد شد که به نوبه خود از طریق فرآیندهای قانونی و نهادی، جایگاه مهم تری از دولت به شهروندان منتقل می شود.

در مورد خصوصی سازی تاکنون تعاریف مختلفی ارایه شده است که در این قسمت چند نمونه که بیشتر مورد توافق است ذکر می گردد:

بیس لی و لیتل چایلد می گویند خصوصی سازی وسیله ای برای بهبود عملکرد فعالیت های اقتصادی از طریق افزایش نقش نیروهای بازار است ، در صورتی که حداقل 50 درصد از سهام دولتی به بخش خصوصی واگذار گردد                               .                                                                                                                                                                                       
ولجانوسکی ، خصوصی سازی را به معنای انجام فعالیت های اقتصادی توسط بخش خصوصی با انتقال مالکیت دارایی ها به بخش خصوصی می داند.کی و تامسون معتقدند واژه خصوصی سازی، روش های متعدد و مختلفی را برای تغییر رابطه بین دولت و بخش خصوصی شامل می شود از طریق ملی کردن و یا فروش دارایی های متعلق به دولت، مقررات زدایی، حذف ضوابط محدود کننده و معرفی رقابت در انحصارات مطلق دولتی و پیمانکاری و یا واگذاری تولید کالاها و خدماتی که توسط دولت اداره و تأمین شود به بخش خصوصی بالاخره مایلک باست می گوید خصوصی سازی واقعی یعنی این که مالک، شرکت را اداره کند.اما اگر بخواهیم از خصوصی سازی تعریف خلاصه ای داشته باشیم ، باید بگوییم که خصوصی سازی عبارت است از اقدام به واگذاری واحدهای اقتصادی دولتی و یا تحت نظارت دولت به بخش خصوصی و مردم از طرق مختلف به منظور بهبود کارایی اقتصادی و مدیریتی آن واحدها.                                                                                       خصوصی سازی به عنوان یک سیاست اقتصادی ، براین عقیده استوار است که مالکیت وکنترل خصوصی ازنظر تخصیص منابع نسبت به مالکیت عمومی کارآتر می باشد. دراینجا یک پیش فرض وجوددارد وآن اینکه بنگاههای دولتی وخصوصی ساختارهای انگیزه ای متفاوتی دارندوبنابراین کارآئیهای متفاوتی نیز ازآنها منتج خواهد شد.نظریه آکادمیک سنتی ازاین قراربوده که وقتی بخشهای دولتی وخصوصی برحسب هزینه های تولید کالاهای مشابه مقایسه شوند، بخش خصوصی عملکرد بهتری نسبت به بخش دولتی خواهد داشت.

زمینه های تاریخی                                                                           بعد از جنگ جهانی اول ، لیبرالیسم به مفهوم دخالت دولت در امور اقتصادی به مرحله عمل درآمد و با گسترش تقاضا، بهبود خدمات عمومی و رفاهی و از بین رفتن بیکاری و ایجاد تحرک در زمینه های بالقوه اقتصادی موفقیت چشمگیری حاصل شد. به این ترتیب حوزه مالکیت دولت گسترش یافت و بسیاری از صنایع و فعالیت های اقتصادی در اروپا ملی اعلام گردید. به طوری که در ایتالیا بسیاری از بانک های سرمایه گذاری و صنایع وابسته، در انگلستان بانک ها، صنایع ذغال سنگی ، راه آهن ، هواپیمایی و گاز و در فرانسه مؤسسه های بیمه، بانک، اسلحه سازی و هواپیماسازی و غیره ملی اعلام شدند.به این ترتیب طی سال های پس از جنگ، کشورهای اروپایی تجارب کاملی از اداره شرکت های دولتی و انحصارات ملی به دست آوردند. حاصل این تجارب که عدم کارآیی شرکت های دولتی بود باعث شدت شعارهای ملی کردن به ضد ملی کردن تبدیل شود. لیبرالیسم جدید این بار خشنود از فعالیت دولت، پدیده شکست دولت را مطرح ساخت و خصوصی سازی را به عنوان استراتژی مطلوب به جهان عرضه می کرد و موج جدید خصوصی سازی به پیش گامی انگلستان سرتاسر جهان را فرا گرفت در انگلستان زمانی که مارگارت تاچر در سال 1979 به قدرت رسید، نزدیک به 11/5 درصد از تولید ناخالص داخلی مربوط به شرکت های دولتی بود. در زمان سومین پیروزی او در سال 1987 این سهم به 7/5 درصد رسید و در جریان این تحول بیش از 500 هزار کارگر به بخش خصوصی انتقال یافتند و 90 درصد از آنها صاحب سهام کارخانه شدند.گزارش سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) نشان می دهد در سال 1996 دولت ها 88 میلیارد دلار از طریق خصوصی سازی درآمد کسب کردند. در همین حال در کشورهای در حال توسعه و غیرعضو     (OECD) نیز در زمینه خصوصی سازی گسترش یافتند به طوری که در سال 1990 سهم این کشورها در مجموع درآمدهای ناشی از خصوصی سازی فقط 17 درصد یعنی 4 میلیارد دلار بود با توجه به سیاست های آزادسازی در سطح جهان و قبول این موضوع که بنگاه های دولتی در ایران نیز از کارایی مناسب برخوردار نیستند، پدیده خصوصی سازی به عنوان یک راه عملی برای اصلاح ساختار مدیریت بنگاه و انتقال برخی از امور دولتی به بخش خصوصی مطرح گردید. از این رو طرح سیاست خصوصی سازی ، هم زمان با اجرای برنامه اول توسعه اقتصادی از سال 1368 در کشور مورد توجه قرار گرفت.

  ضرورتهای خصوصی سازی                                                               
در کشورهای مختلف که دارای سیستم های اقتصادی و شرایط اجتماعی می باشند، اهداف خصوصی سازی نیز متفاوت است البته این اهداف دارای فصل های مشترک نیز می باشند که مهم ترین آن بهبود کارآیی واحدهای اقتصادی است، اما آن دسته از اهدافی که تقریبا مورد نظر اکثر کشورهایی است که اقدام به خصوصی سازی کرده اند عبارت است  از
1)کاهش حوزه فعالیت بخش دولت : این هدف در واقع واکنش طبیعی نسبت به گسترش فعالیت های اقتصادی دولت به ویژه پس از جنگ جهانی دوم است.                                                               
2) انتقال مالکیت و کنترل اقتصادی: این انتقال باعث می شود تا بسیاری از اشتغالات و مسئولیت های قانونی تصمیم گیرندگان دولتی کاسته شود.                                                    .3) افزایش کارایی واحدهای اقتصادی: اصولا عقیده بر این است که حرکت به سوی بازار همراه با افزایش کارآیی است.                                                                .      
4) کاهش کسری بودجه و بدهی های ملی:انتقال فعالیت های اقتصادی با فروش دارایی با روش های دیگر عمدتا باعث کاهش هزینه و افزایش درآمد می شود در صورتی که دولت قادر باشد رشد هزینه های آتی برنامه های دولتی را متوقف سازد .                                                    
5) تعدیل یارانه ها و اختلال قیمت ها: دخالت های دولتی اختلال در قیمت ها و تخصیص نامطلوب منابع را باعث می شود و در حالی که خصوصی سازی در بسیاری از موارد این مشکلات را حل کرده و روند تولید با مکانیزم آزاد بازار هماهنگ می شود.                     
6) تعدیل مقررات : مقررات زدایی نخستین و مهم ترین قدم در جهت فراهم آوردن شرایط و فضای رقابتی می باشد.                                                                                                           
7) افزایش رقابت : رقابت مهم ترین امتیاز، شاخص برتر و مایه حیات نظام بازار است و خصوصی سازی با مفهوم افزایش رقابت و گرایش به سوی پذیرفته شدن در بین اکثر شرکت های خصوصی سازی در ده های اخیر مطرح است.                                           
8) ایجاد علاقه در شاغلان شرکت ها: سهیم نمودن کارگران ، کارمندان و مدیران شرکت ها ، از ابزار مهم سیاسی با آثار مثبت اقتصادی در فرآیند خصوصی سازی می باشد.
9) گسترش بازار سرمایه : فرآیند خصوصی سازی مالکیت سهام را گسترده می کند..
10)تأمین منابع مصرف کنندگان: با انجام خصوصی سازی نظم بازار جایگزین تصمیم گیری سیاسی می شود و به تبع آن تخصیص و بهره وری منافع بر مبنای انتخاب کنندگان قرار می گیرد.                             
11) توزیع مناسب درآمدها: هدف توزیع ، بیشتر مورد نظر سیاستمداران است و عموما با هدف کارایی هماهنگی ندارد. افزایش کارایی ایجاب می کند تا اهداف تولید از اهداف توزیع خارجی ، جداگانه در نظر گرفته شود.